(Bu yazı Bursa Uludağ Üniversitesi Maliye Yüksek Lisansında Profesör Doktor Özcan Çetinkaya'nın vermiş olduğu Bütçe Teknikleri ve Analizi dersinde sunulmak üzere Ahmed Yasir Orman ve Halil Görkem Gezgin tarafından hazırlanmıştır. Akademik bir değeri yoktur.)

Giriş

Yeni bir sistem, düzen, yöntem veya herhangi bir olgunun oluşumunda ondan önce mevcut olan yine sistem, düzen, yöntem vs. kötü veya işlerliği olmayan bir durumu olmalıdır. İnsanın doğası gereği yeni bir duruma ihtiyaç olmadan o durumun istenmesi mümkün değildir. Bütçe sistemlerinde de bu durum geçerlidir. Klasik bütçe yöntemlerinin kendi içinde barındırdığı aksaklıklarından dolayı Çağdaş Bütçe Sistemlerini gelişimi sağlanmıştır. Zira eldeki sistemden istenilen sonuç alınamazsa yeni bir durumun gelişimi kaçınılmazdır.

1. Çağdaş Bütçe Sistemlerinin Oluşmasında Etkili Olan Yaklaşımlar

1.1. Klasik Yaklaşım

Klasik yaklaşıma göre devletin yapacağı işler önceden belirlenmeli ve bu faaliyetlerinin dışına asla çıkılmamalıdır. Bu düşünceye göre ekstrem dönemlerde ortaya çıkan öngörülemeyen ve yapılması elzem olan kamu harcamaları için ne yapılacaktır[1]. Örnek verilecek olursa bu yaklaşıma göre 2020 yılında kimsenin pek fazla öngörmediği bir virüs tüm dünyayı etkisi altına almıştır. Bu yüzden de devletler zorunlu olarak kamu harcamalarını sağlık yönünde yapmıştır. Bu yaklaşıma göre ise önceden belirlenen faaliyetlerin dışına çıkılamayacak ve yapılması şart olan sağlık harcamalarına gerekli harcama yapılamayacağı için çok büyük felaketlere yol açacaktı.

Adam Smith ve J. S. Mill haricinde klasik yaklaşım okuluna mensup iktisatçılar ekonomik dengenin piyasa ekonomisi ile gerçekleşeceğine inanmışlar özel kesimin dengesinin sağlanması için gerekli şartların oluşması için çalışmışlardır. Bu kişiler kamu harcamaları ile pek fazla ilgilenmemişlerdir. Bu tarz düşünmelerinin sebebi devleti üreten bir varlık olarak değil de tüketen yani her zaman yiyici bir varlık olarak görmelerinden kaynaklanmaktadır. Bu sebeple kamu harcamaları için alınan vergilerin gereksiz olduğunu düşünmüşler ve bu vergilerim en aza indirilmesi gerektiği görüşünde hem fikir olmuşlardır.

Devlet harcamalarının ekonomi dışı bir unsur olduğunu düşünmüşler ve alınan vergilerin piyasadan kaynak çekmesi sebebiyle iktisadi kararları etkiledikleri düşünülmüştür. Alınan vergilerin bireyleri yapılan kamu harcamalarına göre daha fazla etkilediği görüşü ileri atılmıştır.

2.1. Refah teorisi yaklaşımı

İktisat tarihinde bir dönem geçerli olan ihtiyari mübadele teorisi; piyasa ekonomisi koşullarındaki prensipleri kamu maliyesinde de uygulanabilir olduğu iddia edilmiştir. Bu teori aslında her bir kişinin elde edeceği faydanın ödeyeceği vergi ile belli olması esasına dayanmaktadır. İhtiyari mübadele teorisinin iki varsayımı bulunmaktadır[2]:

a) Verginin zorunlu değil aksine isteğe bağlı bir ödeme olduğu ve kamu hizmetlerinin bedeli karşılığında alındığı,

b) Vergi verenler (mükellefler), seçimlerinin siyasal karar alma mekanizması yoluyla gösterdikleri.

Vergi, hizmetlerin finansmanında kullanıldığı, doğru ancak; piyasa ekonomisinde olduğu gibi (talep edilen bir mal veya hizmetin bedeli verilerek, ilgili mal veya hizmetin elde edilmesi) vergi verilmesi karşılığında bir mal veya hizmet elde edilmesi söz konusu değildir[3]. Devlet gelirlerinin karşılığı aynı anda kişiler göremezler. Bununla birlikte vergi isteğe bağlı ödenmez ve mükelleflerin ödediği vergi ile karşılaştığı kamusal mal ve hizmetlerin değeri eşit olması zorunlu değildir. Bunlardan hariç kamu kesimi ile fiyat mekanizmasının geçerli olduğu piyasa kesiminin sınırlarını marjinal analizlere dayanmış kurallarla teşkil etmenin imkanı yoktur.

Görülüyor ki bu teorinin geçerli olmaması sonucu iktidar prensibi uzantısı olarak ortaya çıkarılan refah teorisi; kamu gelirlerinin ekonomiye maliyeti ile kamu harcamalarının etkileri birlikte değerlendirilmiştir.

Toplumların gerçekleştirilmesi için geliştirdiği bir amaç fonksiyonu mevcuttur. Toplumun bir ferdinin refahı artıyorsa toplumun refahı da artmış olmaktadır. Toplumların bazı fertlerinin refahı artarken, diğer kesimin refahında değişiklik olmuyorsa bu duruma da pareto optimalliği gerçekleşmiş denilebilir. Bu yol refah artışı olduğu müddetçe izlenebilir. Eğer toplumdaki bazı fertlerin refahındaki artış; toplumdaki diğer kesimin refahında bir azalmaya sebep oluyor ancak bu refah kaybı yaşayan bireylerin kayıplarını gideriliyorsa toplum için net bir faydadan söz edilebilir. Bu durumu Kaldor-Hicks “telafi etkisi” olarak tanımlamaktadır.

Bu teoriye göre devlet; toplumun genel refahını artırmalıdır. Ancak bu durum iki şarta bağlanmıştır:

a. Üretimin artırılması

b. Üretilen değerlerin dağılımında bireyler arasındaki farkların kaldırılmasıdır.

2. Kamu harcamalarının artış trendi göstermesi

İkinci Dünya Savaşından sonra dünyadaki neredeyse tüm ülkelerde kamu harcamalarında artış trendi göstermiştir. Bu sebeple klasik sistem taraftarları kamu harcamalarını analiz etmeye karar vermiştir.

Kamu harcamalarının artış nedenlerini şu şekilde söylenebilir:

2.1. Savaşlar ve savunma masrafları

Birinci ve İkinci Dünya Savaşları ile görülmüştür ki savaşın ülkelere yaptığı tahribat eskiye nazaran epey artmıştır. Örnek gösterilecek olursa 1. Dünya Savaşında Almanya 38 milyar dolar, İngiltere 35 milyar dolar, ABD 22 milyar dolar harcama yapmıştır. Mali kriz içindeki Osmanlı Devleti bile 1.5 milyar dolarlık harcama yapmıştır. Günümüz için bu rakamlar çok yüksek gözükmeyebilir ama o günün şartlarında baktığımızda çok yüksek fiyattaki harcamalardır. Kıyaslama yapacak olursak ABD, Rusya İmparatorluğundan 1867 senesinde toplam büyüklüğü 1.518.800 km² olan Alaska topraklarını 7,2 milyon dolara satın almıştır.

Bu sebeple ülkeler gelecekte ortaya çıkabilecek bu tarz bir tahribatlar yüzünden ortaya çıkacak kamu harcamalarının önüne geçebilmek için savunma masrafları için yüksek miktarlarda kamu harcamaları yapmaktadır. Ayrıca savaşın getirdiği yıkıntıları da giderebilmek için kamu harcamaları yapılmak zorundadır. Bu yıkıntıları sadece fiziki olarak düşünmemek gerekir. Bunun yanında psikolojik yıkıntıları gidermek de devletin yapması gereken görevlerden biri olduğu için kamu harcamalarını arttıracaktır[4].

2.2. Devletin iktisadi hayatta daha aktif görev alması

1929 buhranı ile devletler jandarma devlet anlayışından çıkmış ve Keynesyen teori ile birlikte devletler tam istihdamı sağlamak, halkın refah seviyesini yükseltmek, devletin kalkınmasını sağlamak gibi bir takım gayeler sonucunda eskisinden daha çok iktisadi hayata müdahale etmeye başlamıştır. Bu durumda kamu harcamalarının artışına sebep olmuştur.

2.3. Toplumsal hizmetlerin daha derinliğine ve genişliğine görülmesi arzusu

Kamu hizmetleri yıllar geçtikçe gelişim göstermektedir. Bunun ilk sebebi geçmişten beri var olan kamu hizmetlerinin daha etkili ve yüksek seviyede yapılmak istenmesidir. Örnek verecek olursak insanları sadece hastalandıkları zaman tedavi etmek yerine hasta olmadan önce de aşı yaptırarak insanları hastalıklara karşı koruma faaliyetlerinde bulunulmasıdır. İkinci olarak da var olan kamu hizmetlerinin yanında kamu hizmetine yeni bir takım mal ve hizmetin girmesidir. Bu konuda aya gitme ve TOG projelerini ülkemiz için örnek verebiliriz. Bu iki durum da kamu harcamalarını arttıracaktır.

2.4. Toplumun hayat standardının yükseltilmesi

Günümüzde devletler halkına sadece vergi veren bir varlık olarak değil de bir birey olarak bakmaya çalışmaktadır. Bu sebeple de sosyal devlet anlayışı benimsenmiş ve toplum içindeki tüm bireylerin belli bir hayat standardına getirerek toplum içindeki gelir dağılımındaki adaletsizlikler de bir nebze de olsa giderilmeye çalışılmıştır. Bu amacı gerçekleştirebilmek için halka para yardımları, bir takım teşvikler, ucuz konut ve ücretsiz eğitim ve sağlık gibi bir takım hizmetler yapılmıştır. Bu yapılan hizmetler de haliyle kamu harcamalarını arttırmıştır.

2.5. Nüfus artışı ve şehirleşme

Nüfus arttıkça kişi başına harcanan kamu harcaması değişmese de kişi sayısında artış olacağı için toplam kamu harcamalarında artış gösterecektir. Ayrıca bu artış genel olarak kırsalda değil şehirlerde olacaktır. Bu sebeple de konut, okul, hastane gibi ihtiyaçlar ortaya çıkacak bu da kamu harcamalarının artmasına sebep olacaktır.

2.6. Harcamaların yapısındaki değişim

Kamu harcamaların artışında harcamaların yapısındaki değişim de etkileyebilmektedir. Her harcamanın yapısının değişmesi artışa etkisi farklıdır. İlaveten değişim kalıcı veya devamlı olabilmektedir. Değişim, gelişmiş, az gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelere göre de farklılık gösterebilmektedir.

2.7. Kamu gelirlerinin artışı

Borçlanma, istisnaların daraltılması, vergilerin arttırılması gibi bazı durumlarla kamu gelirlerinin artışı sağlanabililir. Kamu gelirlerinin artmasıyla da doğal olarak kamu harcamaları artacaktır.

3. Kamu harcamaları ile ilgili araştırma yapılması

En başlarda Alman maliyeci Adolph Wagner tarafından geliştirilmiş ve ilk defa sistemli şekilde ele alınmış “Devlet Faaliyetlerinin Artış Kanunu” isimlendirilen sosyal kanun yanında[5], XX.yy’ın ikinci yarısından itibaren kamu harcamaları ile ilgili araştırmalar yoğunlaşmış ve sonraları Peacock-Wiseman’ın sıçrama ve merkezileşme hipotezleri ortaya çıkmıştır[6].

3.1. Devlet faaliyet ve harcamalarının artış teorisi

IX. Yüzyılın başından itibaren artış gösteren kamu harcamaları hakkında ilk ciddi analiz Adolph Wagner tarafından yapılmıştır. O döneme kadar ki analizlerde kamu harcamalarının tek sebebi sadece savaşlar olduğu tespit edilmiş ve savaşların bitmesiyle kamu harcamaları artışının azalacağı veya duracağı düşünülmüştür. Ancak savaşların bitmesiyle (azalmasıyla) kamu harcamaları azalmamış aksine artarak devam etmiştir. Wagner’e göre ülkelerin sanayileşmesiyle kişi başına düşen gelir arttıkça kamu hizmetlerinin de nisbi olarak artacağı sonucuna varmış ve “kamu faaliyetleri artışı veya devlet faaliyetlerinin artışı” hipotezini öne sürmüştür. Milletlerin sosyal ilerleme isteği kamu harcamalarının artışında temel rol oynadığını kabul etmiş ve çeşitli nedenlerin bulunduğunu öne sürmüştür. Bunlar;

a) Mevcut hizmetlerin daha ileri düzeyde yapılması ve yeni hizmetlere teşebbüsü,

b) Sosyal ilerleme arzusu,

c) Özellikle eğitim ve gelir bölüşümünü etkileyen faaliyetlere talep elastikiyetinin birden büyük olması,

d) Özellikle sanayi devrimiyle değişen teknoloji ile büyük çaplı üretime geçilmesi

3.2. Sıçrama ve merkezileşme trendi

Wagner’in hipoteziyle beraber ilave olarak; kısa dönemli harcama değişikliklerinin de bir o kadar önemli olduğunu Peacock-Wiseman ileri sürerek, kamu harcama analizinde iki trend ortaya koyar:

3.2.1. Sıçrama trendi:

Sosyal olaylar ve savaşlara bağlı harcamalarının artmasıyla harcamaların düzeylerinde bir sıçrama görülür ve bir önceki durumdan daha yüksek bir konuma ulaşır. İlgili olay ortadan kalkınca harcama düzeyi sıçrama sonucu ulaştığı seviyede kalır. Bu yolla, harcamalar belirsiz aralıklarla ve sıçramalar şeklinde bir artış seyri gösterir. Kamu harcamalarının artmasının bir sonucu olarak; harcamalarının finansmanı için gerekli vergilerin arttırılması da kaçınılmazdır. İlgili olay geçtikten sonra da harcama seviyesinde ve vergi yükünde bir değişme olmayacaktır.

3.2.2. Merkezileşme trendi

Merkezi hükümetin toplam kamu harcamaları içindeki payının artması sonucu, harcamalarda merkezileşme görülmektedir. Bu trendin iki nedeni bulunmaktadır: ilki, yerel yönetimlerce görülen bazı hizmetlerin optimum seviyenin altında kalması, dışsallığının bulunması ve bazı hizmetlerin merkezi hükümetçe finansmanının gerekmesi; ikincisi ise, geniş çapta üretimi gereken ve dolayısıyla daha düşük birim maliyette elde edilmesi mümkün olan hizmetlerin merkezi idarelerce görülmesi zorunluluğudur. Merkezileşme tezi, merkezi idarenin gelirlerinin yerel yönetimlere göre daha hızlı arttığı varsayımına dayanır.

3.3.Vergi teorisinde dar boğazlara gelinmesi

Vergilerle kısmi denge analizinin ancak dar tabanlı vergilere uygulanabilmesi ve geniş tabanlı vergiler için bu analizin yeterli olmaması, zaman zaman doğru olmayan sonuçlara sebep olmaktadır. Bu nedenle verginin yansıma dışındaki etkileri yeterince ele alınamamıştır. Genel denge üzerine yapılan araştırmalarda gerçeğe uygun olmayan ve çok basitleştirilmiş varsayımlardan hareket edilmektedir. [7]

3.4. Analiz tekniklerinin gelişmesi

Kamu harcamalarındaki artış eğilimi; bu harcamaların etkileri konusunda bilgi edinilmesi ve yöneticilerin etkinliği sağlama sorumluluğu da doğmuştur. Kamu harcamalarının analizinde, alternatiflerin belirlenmesine yarayan kıstasların geliştirilmesi ve kantitatif analizlerin kamu ekonomisi kararlarına uygulanması harcamaların etkilerini daha belirgin hale getirmiştir. Fayda-maliyetlerin etkilerini daha belirgin hale getirmiştir.

Fayda-maliyet kamu harcamalarını iktisadi temellere oturmaktadır. Ayrıca, sistem analizi, yön-eylem araştırması, doğrusal programlama modelleri gibi analiz teknikleri de kamu harcamalarının analizini gerekli kılmaktadır. Böylece yeni kamu bütçe sistemi yani klasik bütçe yöntemi ve anlayışını gerektiren temel neden kamu harcamalarının devamlı artışı olmakla birlikte, kamu ve hizmet üretiminde planlama ve sistematik düşünme anlayışının yerleşmesi ve harcamaların analiz teknikleri gelişmesi de önemi rol oynamıştır.

4. Performans Bütçe, PB Ve PPB Sistemlerinin Tarihsel Gelişimi

4.1.Amerika Birleşik Devletleri

ABD’de Planlama-Programlama-Bütçeleme sisteminin hazırlık aşaması 19. Yüzyıla dayanmaktadır. Bu zamana kadar hükümetin uygulamış olduğu bütçe uygulamasının aksaklıkları şu şekildedir:

1. Kongrenin, yürütme organını kontrolünün sadece ödenekler üzerinde toplanması

2. Bütçede gelirler ve giderleri birlikte ele almayıp sadece gelirler üzerine yoğunlaşılması

3. Bütçe uygulamalarının etkin ve sistematik bir şekilde ele alınmaması

İlk zamanlar maliye bakanları yürütme organı bütçe sisteminin önemini pek kavrayamamışlar ve bu sebeple de bu konuda bir çalışma yapmamışlardır. Fakat 1795 yılında ilk hazine sekreteri olan Alexander Hamilton bütçe gelirleri ve giderlerinin toplu bir şekilde kongreye sunulması fikrini savunmuştur. Ama bu görüşe karşı çıkan bir sonraki maliye bakanı Albert Garattin 1802 senesinde ilgili konu hakkında yasama organında bir komite kurulmasını isteyerek yürütme organının kamu maliyesindeki ağırlığını baltalayacak bazı girişimlerde bulunmuştur. Bunun sonucu olarak 1802-1865 yılları arasında gelir ve ödeneklerinin kontrolü yasama organının eline bırakılmıştır. Bu süreçte maliye bakanı bir idare amiri rolüne bürünmüştür.

20. yüzyıl ile birlikte mahalli idare bütçelerinde de bir artış gözlenerek özellikle belediyeler nezdinde bazı yeniliklere gitme isteği şiddetlenmiştir. Bu sebeple ilk çalışmaları 1907 yılında yapan Newyork belediyesi, Newyork Şehri Sağlık Dairesi için “Program Memorandum”u yayınlayarak bu dairedeki hesap ve verilerin fonksiyonel ayrımını yapmıştır. Üçlü bir sınıflandırmayı öngörmüşlerdir:

1. Fonksiyonel sınıflandırma

2. İş programlarına göre sınıflandırma

3. Harcama kalemlerine göre sınıflandırma

Performans bütçesinin gelişimi açısından çok büyük öneme sahip 1913-15 yılları arasında Richmond şehrinde yapılan bu çalışmaların ilk uygulamasında maliyet verilerine dayana bir bütçe uygulamasına gidilmiştir. Bu yolla kamu faaliyetlerinin fonksiyonel sınıflandırılması yapılmış, hizmetlerin her birinin fiziki üniteleri gösterilmiş, bütçede birim maliyete ve yapılan masrafların konusuna yer verilmiştir.

Çalışma programı isimli yeni bir kavram ortaya çıkmıştır. Bu program aşırı teferruatlı ve karışık olup bütçede 3992 ayrı ödenek kalemi olması sebebi ile uygulanamaz bir halde olduğu için bırakılmıştır.

4.1.1. Taft Komisyonu

1911 yılında ekonomi ve verimlilik komisyonu kurulmuş ve bu komisyonun başkanı Taft olduğu için Taft Komisyonu olarak adlandırılmıştır. Taft komisyonunun asıl amacı ulusal hükümet için sistemli bir bütçe çalışması yapmaktı. Bunun yanında departman veya kurumun yetki alanına, personel uygulamalarına, muhasebe ve finans prosedürlerine ve iş uygulamalarına bakmak vardı.[8]

Komisyon, nesnelere göre harcama sınıflandırmalarına karşı çıkıp harcamaların fonksiyonlara yani yapılan işin sınıfına, idari birime, harcamanın cinsine, finansman metoduna ve kapital-cari ayırıma göre sınıflandırılmasına gidiyordu. 1921 yılında Bütçe ve Muhasebe Kanunu’nun çıkışına kadar bu bütçe reformu konusunda pek fazla ilerleme kaydedilememiştir.

4.1.2. İdari Yönetim Komisyonu

İdari Yönetim Komisyonu’nun 1939’da kurulduğunu, Başkanlık Yürütme Dairesi’nin oluşturulduğu görülüyor. Yine 1939’da Reorganizasyon Kanunu ile Bütçe Bürosu, Hazine Bakanlığı’ndan ayrılıp başbakanlık yürütme dairesine bağlanıyordu. Bu değişimi bir açıdan bütçe idaresinde bir yenilik, köklü bir değişim sayılabilirdi. Zira hem bütçe bürosu yeniden düzenleniyor hem de kendisine düşen görevleri daha etkin bir şekilde yapabilmek için teşkilat olarak büyüyordu[9].

İkinci Dünya Savaşı askeri harcamalarının daha planlı bir şekilde sevki ve idaresi için Üretim İhtiyaçları Planı yapıldı. Bu plan, ABD’de mevcut kaynakların ve ihtiyaçların genel durumunu ilk defa yansıtması açısından, henüz program bütçe terimi kullanılmasa bile bu sisteme bir ara aşama kabul edilmesi yanlış olmaz.

1941 yılında gerçekleştirilen bu çalışmalarla birlikte, 1942 yılında Kontrollü Maddeler Planı uygulamaya konuldu. Bu plan, program bütçenin ilkel ve resmi olmayan şekli kullanışı olarak kabul edilebilirdi fakat bu dönemin bütçesi para biriminden çok; bakır, demir gibi maddelere göre yapılmıştı. 1943-1945 yıllarında ABD’de üretim sistemi ve ürünlerin dağılımı bu plana göre, etkin bir şekilde gerçekleşiyordu[10].

4.1.3. Birinci Hoover Komisyonu

1949 yılında kurulan bu komisyonla birlikte “Performans bütçe” kavramı ilk defa kullanılmaya başlanmıştır. Performans bütçe ile amaçlanan verimliliği artırmaktır. Performans bütçe satın alınanlara değil, nelerin yapıldığına ve başarıldığına bakar. Sonuç odaklı bir anlayışa sahip bu sistemde önemli olan yapılan faydalardır.[11] Yani en iyi yerlere kamu harcaması yapsanız da sonucu bir hüsransa bu performans bütçe için bir başarısızlıktır.

Hoover Komisyonu raporunda Savunma Bakanlığı ile ilgili bazı önerilere de yer verilmiştir. 1950 yılında Bütçe ve Muhasebe Tatbikatı Kanunu ile bütçenin iş (performans) esasına dayalı olarak hazırlanması zorunlu hale getirilmiştir.

1952-1953 mali yılı bütçesi performans esası sistemine göre hazırlanmıştır.

4.1.4. İkinci Hoover Komisyonu

1955 yılında kurulan ikinci Hoover Komisyonu “program bütçe” kavramı üzerinde yoğunlaşmıştır. Yayınlanan komisyon raporundaki düşünceler şöyledir:

Yürütme organı bütçesi, program maliyetleri ve sonuçları hakkında bilgi alınması ve yapılan işlerin idari ünitelerce tekrar gözden geçirilmesi yoluyla desteklenen fonksiyon, faaliyet ve projelere dayalı olmaya devam eder… Yürütme dairesinin bütçeleri maliyet esasına göre yönetilir ve formüle edilir. [12]

4.1.5. 1956-1964 Dönemi

1956 yılında uzun vadeli planlama denemelerine girişildiğini ve hatta İçişleri Bakanlığı’nın o yılki bütçesinde on yıl süreli programların bulunduğunu görüyoruz.

1958’de de Eisenhower, bütün bütçe çalışmalarının tekdüzeleştirilmesi ve yönetimin tekleştirilmesi ve uzmanlaştırılmasını salık verdi.

1960’da Milli Hedefler Komisyonu kurulmuştur. On beş ayrı faaliyet türünde ana hedefler saptamış olan bu komisyonda, belirlenen konular üzerinde araştırmalar yapılmıştır.

Robert Mcnamara’nın 1961’de savunma bakanı olmasıyla program bütçe uygulaması hız kazanmıştır. Bu yıllarda RAND Araştırma Merkezince “Planlama, Programlama, Bütçeleme Sistemi” ilerletilmiş ve geniş bir şekilde tüm öğeleri yorumlanmıştır.

1961’e kadar bakanlıkça birçok düzenleme yapılmış olmasına rağmen bütçe ile kaynaklar arasında kesin ve açık bir bağlantı kurulamamıştı. Çünkü bu bütçe kendisine bağlı diğer üç ayrı dairenin bütçelerinin bir araya getirilmesinden toplanmasından başka bir şey değildir.

Federal harcamaların ilk defa resmi şekilde ve uzun süreli (on yıllık) tahminli olması 1961 yılındadır. Aynı yıl program bütçe fikrinin yaygınlaştığını ve özellikle Wisconsin eyaletinde, sistemin bir an önce uygulanmasına geçilmek istendiğinin görülüyor[13].

Bunlarla birlikte, 1964’te 1966 yılı merkezi hükümet bütçesinin ön hazırlıklarında iki aşamalı çalışmanın yapıldığı görülüyor: ilki, idarelerin hedef ve programlarının elde edilen bilgilere göre önceden ve yeniden gözden geçirilmesi; ikincisi ise, her bir idarenin geçen yıl,cari ve gelecek üç yıl, toplamda beş yıl, gerekli bilginin hazırlanması.

4.1.6. 1965 ve Sonrası

1965, program bütçe kavramı ve PPBS açısından çok önemli bir yıldı. Çünkü; teknik ve idari seviyede, şüphe götürmez bir kesinlikle benimsendiği ve uygulandığı yıldır.

“Bütün hükümet seviyelerinde PPBS’ye geçmekteki gaye basittir: …işlerin daha hızlı, daha iyi ve az masraflı yapılması için usullerin bulunmasında yardım etmek…” diye kamuoyuna yapılan açıklamada bu derecede ilk defa yaygın ve kolay anlaşılabilir bir açıklama yapılmıştı.

4.2. Diğer Ülkelerde

ABD dışındaki ülkelerde de bütçe sistemleri revize edilmiştir. Hepsinin yaptığı çalışmalardaki ortak yanı klasik bütçenin aksaklıklarını giderebilmektir.

4.2.1. İngiltere

İngiltere’de Planlama Programa Bütçe sistemi ilk olarak 1964’ten beri milli savunma hizmetlerinde uygulanmıştır. Ardından sağlık hizmetlerinde program bütçe sistemine geçiş maksadıyla maliyet analizine girişilmiş ve bu konuda yıllık raporların sunulması sağlanmıştır.

Günümüzde İngiltere’de parlamento bütçeyi onaylama, azaltma ya da reddetme yetkisine sahiptir. Bütçenin yürütülmesinde de son yetki parlamentodadır.

4.2.2. Kanada

PPBS Kanada’da 1962 yılındı ilk olarak kullanılmaya başlamıştır. Faaliyetlerinin amaçlarının belirtilmesi, amaçlara yönelik ve çok uzun vadeli bütçelerin yapılması, değişik çözümler için objektif kıstasların getirilmesi gibi PPBS’nin temel özellikleri amaçlanmıştır.

4.2.3. İsveç

İsveç’te ilk olarak 1964 senesinde program bütçeyle ilgili çalışmalar yapılmış olup çok ciddiye alınmıştır. Bu sebeple bütçe ile ilgili tüm sorumluluklar her idari birime en ince ayrıntısına kadar dağıtılmış ve bu birimlerin yapacağı sorumluluklar kesin şekilde belirtilmiştir. Daireler ise kendilerine tahsis edilen harcama sınırları içinde yapacakları harcamalar konusunda serbest bırakılmıştır. Bu serbestlik bütçesel karar alma sürecinin gelişimine katkı sağlamıştır.

4.2.4. Fransa

Fransa’da bütçe reformu ile ilgili ilk girişim 1956 yılında yapılmıştır. İlk olarak 1957 bütçesinde uygulanan yeni sistemde devlet bütçesi ve milli gelir hesapları arasında yakın bir ilişkinin kurulması ve fonksiyonel bütçenin uygulanması öngörülmüştür. Harcamalar konuya göre sınıflandırılmış, harcamaların toplam maliyetleri hakkında bilgi alınması sağlanmaya çalışılmıştır.

PPBS burada daha mikro ölçekte “Bütçesel Tercihlerde Rasyonalizasyon ismiyle uygulanmıştır.

Sonuç

Klasik bütçelemenin aksaklıkları ve kamu harcamalarının kaçınılmazlığı sebebiyle dünyadaki neredeyse tüm ülkelerde bütçeleme konusunda reformlar yapılmıştır. Bu sebeple çoğu ülke ABD’de geliştirilen Performans Bütçeleme ve Program Bütçelemeden örnek almıştır.

Kaynakça

EDİZDOĞAN Nihat, Özhan ÇETİNKAYA, Kamu Bütçesi, 9. Baskı, Bursa: Ekin Kitabevi, 2019.

ERDEM Metin, İsmail Tatlıoğlu, Doğan Şenyüz, Kamu Maliyesi, 15. Baskı, Bursa: Ekin Kitabevi, 2020.

FALAY Nihat, Program Bütçe ve Sıfır-Esaslı Bütçe Sistemleri, İstanbul: Edebiyat Fakültesi Basımevi, 1987.

https://cekmekoyevdenevenakliyat.org/wiki/Commission_on_Economy_and_Efficiency (Erişim Tarihi: 14.03.2021)

ÖNDER İzzetin, “Vergilerin Gelir Dağılımı Üzerindeki Etkilerinin Araştırılması”, ss.159.

STEİNER, G:A.: “Problems in Implementing Program Budgeting” Program Budgeting, (Ed. D. Nivick) (New York. Holt, Rinehart and Winston, 1969.

[1] Nihat Falay, Program Bütçe ve Sıfır-Esaslı Bütçe Sistemleri, İstanbul: Edebiyat Fakültesi Basımevi, 1987, ss. 26.

[2] N. Falay, a.g.e. ss. 28.

[3] İzzetin Önder, “Vergilerin Gelir Dağılımı Üzerindeki Etkilerinin Araştırılması”, ss.159.

[4] Metin Erdem, İsmail Tatlıoğlu, Doğan Şenyüz, Kamu Maliyesi, 15. Baskı, Bursa: Ekin Kitabevi, 2020, ss, 65.

[5] Erdem vd. a.g.e. ss,60.

[6] Falay, a.g.e. ss. 33.

[7] Erdem vd. ss. 170.

[8] https://cekmekoyevdenevenakliyat.org/wiki/Commission_on_Economy_and_Efficiency (Erişim Tarihi: 14.03.2021)

[9] Falay, a.g.e. ss. 42.

[10] Falay, a.g.e. ss. 42.

[11] Nihat EDİZDOĞAN, Özhan ÇETİNKAYA, Kamu Bütçesi, 9. Baskı, Bursa: Ekin Kitabevi, 2019, ss. 96.

[12] Steiner, G:A.: “Problems in Implementing Program Budgeting” Program Budgeting (Ed. D. Nivick) (New York. Holt, Rinehart and Winston 1969) ss. 324.

[13] Falay, a.g.e. ss. 46.